“ส่วนร่วม” สำคัญแค่ไหน การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของพลเมือง ซึ่งได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ได้มีคำว่า “ส่วนร่วม” ทั้งสิ้น 22 จุด แต่น้อยกว่าฉบับที่แล้ว 12 จุด โดยส่วนหนึ่งได้กำหนดไว้ในสิทธิชุมชน ตามมาตรา 57 กำหนดให้รัฐต้องมีหน้าที่ บำรุง รักษา ฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ โดยต้องให้ประชาชน และชุมชนท้องถิ่น มีส่วนร่วมดำเนินการและได้รับประโยชน์ ซึ่งความสำคัญของรัฐธรรมนูญถือว่า เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ กฎหมายที่มีศักดิ์ต่ำกว่าจะมาขัดหรือแย้งไม่ได้ ดังนั้น เรื่อง การมีส่วนร่วมในการบำรุง รักษา ฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม จึงเป็นเรื่องที่สำคัญมากเนื่องจากกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

ในการพัฒนาประเทศ ปฏิเสธไม่ได้ว่า “แร่” เป็นทรัพยากรธรรมชาติชนิดหนึ่งที่มีความสำคัญที่จะใช้ในการพัฒนาประเทศ มนุษย์ใช้แร่เป็นส่วนหนึ่งในการดำรงชีวิตในชีวิตประจำวัน อยู่ในปัจจัยสี่อันสำคัญของเรา แต่เราอาจจะไม่ได้สนใจสิ่งเหล่านี้มากนัก ประเทศไทยมีกฎหมายแร่มาตั้งแต่ กฎหมายแร่ พ.ศ.2510 ฉบับเดิม จนถึงกฎหมายแร่ พ.ศ.2560 ฉบับใหม่ กฎหมายแร่มีความซับซ้อนมีการแก้ไขหลายครั้ง และมีอนุบัญญัติมากมายหลายฉบับ โดยในฉบับปัจจุบัน อนุบัญญัติแร่ได้เปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของการได้มาซึ่งประทานบัตรอยู่หลายประการ ในบทความนี้จะกล่าวถึงกรณี การไต่สวนเขตคำขอประทานบัตร ที่ขาดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่กฎหมายแร่เดิมได้กำหนดให้ผู้ปกครองท้องที่มีส่วนร่วมในการไต่สวน

ระเบียบกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการรังวัดกำหนดเขตคำขอ ตามกฎหมายแร่ฉบับเดิม ข้อ 22 วรรคหนึ่ง ได้กำหนดให้ผู้ปกครองท้องที่ เข้าไปไต่สวนพื้นที่คำขอประทานบัตร ร่วมกับ เจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ได้ และผู้ยื่นคำขอ ในกรณีนี้ จะเห็นได้ชัดจากคำพิพากษา 2 กรณีว่า การทำจัดทำรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรสำคัญขนาดไหน จากกรณีเหมืองแร่โปแตซเซียม จังหวัดอุดรธานี ซึ่งเป็นเหมืองแร่ใต้ดินขณะนี้เหมืองยังไม่เกิด และกรณีเหมืองแร่ทองคำ จังหวัดเลย ที่ได้มีการทำเหมืองทองคำไปแล้ว

กรณีเหมืองแร่โปแตซฯ จังหวัดอุดรธานี ชุมชนได้ร่วมกันฟ้องคดี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ส.2/2556 คดีหมายเลขแดงที่ ส.6/2556 ในศาลปกครองอุดรธานี ระหว่าง นายเตียง ธรรมอินทร์ ที่ 1 กับพวกรวม 47 คน ผู้ฟ้องคดี กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ที่ 1 กับพวกรวม 8 คน ผู้ถูกฟ้องคดี โดยศาลปกครองอุดรธานีได้พิพากษาไว้ในประเด็นนี้ว่า “…การไต่สวนคำขอประทานบัตรทำเหมืองใต้ดิน เป็นขั้นตอนที่เจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ จะต้องจัดทำขึ้นโดยร่วมกับผู้ขอประทานบัตรทำเหมืองใต้ดิน และกำนัน หรือผู้ใหญ่บ้านในท้องที่ ภายหลังจากเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่และผู้ขอประทานบัตรทำเหมืองใต้ดินได้ร่วมกันรังวัดปักหมุดกำหนดเขตคำขอประทานบัตรทำเหมืองแร่ใต้ดิน เพื่อให้ได้รายละเอียดลักษณะภูมิประเทศพื้นที่บริเวณที่ขอประทานบัตรทำเหมืองใต้ดิน ลำธาร ห้วย พรุ แหล่งน้ำซับซึม รวมทั้ง คู คลอง หนอง และบึง สิ่งปลูกสร้าง หมู่บ้าน วัด สำนักสงฆ์ โบราณสถาน โบราณวัตถุ และปูชนียสถาน และทางน้ำ ซึ่งเป็นข้อมูลที่เป็นสาระสำคัญ และส่งผลต่อการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม และการเสนอข้อเท็จจริงเบื้องต้นให้แก่ประชาชน เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการเสนอความคิดเห็นตามกฎหมาย รวมทั้งในขั้นตอนการพิจารณาอนุญาตประทานบัตรต่อไป เนื่องจากการทราบรายละเอียดข้อมูลดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดผลดีในการวิเคราะห์ผลที่จะเกิดขึ้นจากการทำเหมืองใต้ดินได้อย่างรอบด้านและถูกต้องยิ่งขึ้น การจัดทำรายงานการไต่สวนจึงให้กำนันหรือผู้ใหญ่บ้านในท้องที่ ที่ถือว่า เป็นตัวแทนของราษฎรในพื้นที่ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ย่อมต้องรู้สภาพพื้นที่เป็นอย่างดี…การจัดทำรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรทำเหมืองแร่ จึงไม่ได้เป็นเพียงกระบวนการเบื้องต้นของการขออนุญาตเท่านั้น แต่เป็นกระบวนการเริ่มแรกที่มีความสำคัญอย่างยิ่งที่จะแสดงให้เห็นถึงข้อมูลและรายละเอียดลักษณะภูมิประเทศให้ได้ละเอียดที่สุด…”

ในกรณีเหมืองแร่ทองคำ จังหวัดเลย ได้มีการฟ้องคดีเป็น คดีหมายเลขดำที่ ส.8/2557 คดีหมายเลขแดงที่ ส.5/2557 ในศาลปกครองอุดรธานี ระหว่าง นางไหม่ รามศิริ ที่ 1 กับพวกรวม 17 คน ผู้ฟ้องคดี กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ที่ 1 กับพวกรวม 4 คน ผู้ถูกฟ้องคดี โดยศาลปกครองอุดรธานีได้พิพากษาในประเด็นนี้ว่า “…เพื่อให้ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบต้องออกไปดูพื้นที่จริงๆ มิใช่การสอบถามข้อมูลจากผู้ปกครองท้องที่ แต่เพื่อให้มีการตรวจสอบเขตพื้นที่คำขอประทานบัตร รวมทั้งแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพพื้นที่ในเขตคำขอประทานบัตรและบริเวณใกล้เคียงตามสภาพความเป็นจริง ณ ขณะนั้น ให้ได้มากที่สุด แม้กำนันหรือผู้ใหญ่บ้านเจ้าของท้องที่จะเป็นบุคคลในท้องที่และทำหน้าที่เป็นผู้ปกครองดูแลพื้นที่ย่อมต้องรู้จักสภาพพื้นที่ในการปกครองของตนเป็นอย่างดี แต่การไต่สวนจะอาศัยเพียงข้อมูลจากแผนที่และการสอบถามผู้ปกครองท้องที่ ไม่ได้ ดังนั้น การที่จะได้มาซึ่งข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วนจึงต้องอาศัยวิธีการเดินสำรวจพื้นที่จริงเป็นประการสำคัญ…”

เห็นได้ว่า คำพิพากษา 2 คดี ได้เน้นว่า การไต่สวนคำขอประทานบัตร ผู้ปกครองท้องที่ต้องมีส่วนร่วมในการไต่สวนรังวัดในพื้นที่จริง เพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลพื้นฐานและเป็นข้อมูลที่สำคัญในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยผลคำพิพากษาในคดีเหมืองแร่ทองคำต้องมีการจัดทำรายงานการไต่สวนฉบับใหม่ตามกฎหมายเดิม ส่วนเหมืองแร่โปแตซฯต้องมีการจัดทำรายงานการไต่สวนฉบับใหม่ตามกฎหมายใหม่ ซึ่ง2 คดีนี้ยังไม่สิ้นสุดเนื่องจากคู่ความได้มีการอุทธรณ์ไปยังศาลปกครองสูงสุด

แต่ปรากฏว่า ขณะนี้ กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ได้ออกประกาศของกรมฯว่าด้วยการรังวัดไต่สวนพื้นที่เหมืองใหม่ โดยอ้างว่า ออกตามกฎหมายแร่ฉบับใหม่ ซึ่งประกาศดังกล่าวกำหนดให้การสำรวจพื้นที่หรือการไต่สวนพื้นที่เหมืองแร่นั้น เป็นเพียงให้ผู้ยื่นคำขอและเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ ไปดำเนินการสำรวจพื้นที่ทำเหมืองแร่ โดยใช้วิธีการสำรวจผ่านกล้องสำรวจ และกล้องรับสัญญาณระบบดาวเทียม โดยไม่ได้กำหนดให้มีการลงพื้นที่ไปสำรวจสภาพพื้นที่จริง จะเห็นได้ว่า ประกาศของกรมฯว่าด้วยการไต่สวนพื้นที่เหมืองแร่ดังกล่าวนี้ ได้ตัดเรื่องการลงพื้นที่จริงไปสำรวจให้เห็นสภาพของพื้นเพื่อให้เห็นสภาพพื้นที่จริง และยังตัดเรื่องการไปไต่สวนพื้นที่ด้วยการลงพื้นที่ร่วมกันระหว่าง ผู้ปกครองท้องที่ที่ต้องมีส่วนร่วมไต่สวนสภาพพื้นที่ ร่วมกับเจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่ และผู้ยื่นคำขอ เพื่อให้ทราบสภาพพื้นที่จริง ออกไปอย่างสิ้นเชิง เหลือแต่เพียงการได้มาซึ่งข้อมูลตามวิธีการข้างต้นเท่านั้น โดยที่การรังวัดไต่สวนเขตคำขอประทานบัตร ซึ่งเป็นขั้นตอนแรกให้ได้มาซึ่งประทานบัตรเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุด แต่ในกฎหมายแร่ใหม่ก็ไม่ได้ตัดวิธีการสำรวจลงพื้นที่ว่า ให้ทำการสำรวจโดยไม่ต้องลงพื้นที่ไว้แต่อย่างใด อีกทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ยังได้กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ส่งเสริมให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการบำรุง รักษา ฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม

การออกประกาศของกรมฯให้การรังวัดไต่สวนจึงกลายเป็นการดำเนินการที่ขาดกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้ปกครองท้องที่ และไม่มีการกำหนดให้มีการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ อันเป็นการลดทอนสิทธิของประชาชนในท้องที่ที่จะมีส่วนร่วม ซึ่งเป็นสิทธิพื้นฐานตามที่รัฐธรรมนูญกฎหมายแม่บทได้กำหนดไว้ ในการเข้าไปตรวจสอบการได้มาซึ่งประทานบัตรของผู้ยื่นคำขอ ย่อมจะก่อให้เกิดปัญหาตามมามากมาย ไม่ว่าจะเป็นข้อเท็จจริงในพื้นที่อาจจะคลาดเคลื่อนไปจากสภาพความเป็นจริง จนอาจทำให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมไม่ถูกต้อง จะส่งผลกระทบร้ายแรงต่อชุมชน และยังสร้างความขัดแย้งในชุมชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ถึงที่สุดแล้ว ทั้งๆที่ ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดรัฐต้องส่งเสริมให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการบำรุง รักษา ฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ซึ่งคงเป็นหน้าที่ของพลเมืองที่จะต้องติดตามกันต่อไปว่า ประชาชนจะมีส่วนร่วมในกฎหมายแร่ในขั้นตอนใดอีกได้บ้าง

กรณีนี้ “ส่วนร่วมที่ขาดหายไป” จากการรังวัดไต่สวนคำขอประทานบัตร ประกาศของกรมฯและในกฎหมายแร่ใหม่ อาจจะต้องนำไปสู่การใช้สิทธิทางศาลของชุมชนอีกครั้ง ทั้งในส่วนของการขัดกันของกฎหมายลำดับรองที่จะนำไปสู่ศาลปกครอง หรือการขัดกันของกฎหมายลำดับรองที่ขัดรัฐธรรมนูญอันจะนำไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เกิดการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม สิทธิชุมชน สิทธิมนุษยชนต่อไป

บทความโดย เฉลิมศรี ประเสริฐศรี ทนายความ มูลนิธิศูนย์ข้อมูลชุมชน

***ภาพประกอบ เป็นภาพจากเพจเหมืองแร่ลำปาง ในภาพเป็นสภาพแผนที่ทำมือจากชุมชนที่ระบุถึงเนื้อที่ขอบเขตของคำขอประทานบัตร และสภาพโดยรอบ ซึ่งสภาพพื้นที่เหล่านี้จะต้องปรากฏในคำอธิบายรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตร